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從分業管理到“全國一盤棋”

文章來源:《國資報告》雜志  發布時間:2019-12-13

70年來,在沒有經驗參照的背景下,我國在國有資產監管體制上經歷了多輪收放的反復,從最初高度集中的分行業管理到國家國有資產管理局再到如今的國務院國資委,國有資產管理體制歷經多次變革。

2019年7月26日,國資委黨委書記、主任郝鵬在地方國資委負責人座談會上提到,深化黨和國家機構改革之后,各級國資委作為特設機構繼續保留在政府機構序列中,說明以習近平同志為核心的黨中央對現行國有資產管理體制是充分肯定的?!拔覀儽仨氁谐浞值闹贫茸孕??!?

實踐證明,國有資產管理體制是在自我革命中不斷進步的,也必須在社會主義市場經濟新的發展階段繼續完善。

“加快構建國資監管大格局、形成國資監管一盤棋”,是新時代國有資產監管進一步自我完善的發展方向,這一選擇不僅具備法理依據,也有充分的實踐基礎,更符合由管資產向管資本轉變的新要求。也只有在“一盤棋”的國有資產監管體制下,全民所有的國有資產配置效率才能更快提高,流失的風險才能更好地防范。

收放循環

新中國成立之初的國有經濟管理體制,一方面繼承了根據地、解放區對國企的管理特點,一方面又借鑒了蘇聯模式,初步形成了中央高度集中,地方管理為輔,并按行業和產品設置管理機構的管理體系。  

期間,隨著經濟形勢變化,中央一度將大批國營企業下放地方管理,此后又經歷了收權、放權、再收權、再放權的多番輪回。

比如,1950年3月,中央實行了統一財經的新體制,將國營企業分為三類:中央所屬企業、中央所屬委托地方代管企業、地方所屬企業。前兩類企業又稱“國營企業”,后兩類企業又稱“地方國營企業”。

70年來,包括中國一重在內的大批國有企業的管理權限經歷了多次調整、收放。圖為今年國慶前夕中國一重干部職工在慶祝新中國成立70周年。

無論中央還是地方,當時都是通過職能部門進行條塊式管理,管理范圍覆蓋了企業從擬定生產計劃、原料供應,直到產品銷售、財務預算等生產經營的所有環節。比如,當時重工業部不僅管理著生產計劃、干部培養、運輸,還直接管理員工的保健等事宜。

1958年,為了調動地方積極性,中央將大批直接管理企業下放給地方。各地方政府也搞了層層下放。比如,原屬工業部管理的佳電股份,1958年下放地方,受黑龍江省工業廳管轄,屬佳木斯市機械工業局領導。

在大躍進的背景下,相關企業很快出現了各自為政、層層加碼、計劃失控的現象。

1961年,國家開始調整經濟發展節奏,又將下放企業及管理權限收回,并提出了“全國一盤棋、上下一本帳”的方針,使基本建設規模與當時國家的財力、物力基本相適應,取得了明顯的成效。

對此,中國社科院研究員劇錦文表示,這時施行的集中統一的管理體制,并不是中華人民共和國成立初期和“一五”時期集中體制的簡單重復?!八鼜娬{和堅持了原有的合理制度,有的根據需要加強了集中統一,并進行了改進和補充,有效地保證了國家有限資金用于發展和充實薄弱環節,從而促進了國民經濟的調整?!?

然而,權利上收之后,過去那種“多頭管理”、“一管就死”的弊病又出現了。對此,劉少奇在國務院召開的全國工交工作會議上提出,“超脫一點,就有全局觀點了。黨和政府不是不管,是怎樣管的問題。管計劃、平衡、仲裁、監督、思想政治工作。生產由公司、工廠去經營?!?

為了貫徹這一理念,當時提出要用托拉斯這種經濟組織代替行政組織來管理經濟。劇錦文認為,托拉斯試辦的時間雖然不長,但卻收到了較好的經濟效果。

比如,1964年8月,中國煙草工業公司正式列入托拉斯,對全部卷煙工業企業實行集中統一管理,統一經營煙葉的收購、復烤、分配和調撥。1964年,公司勞動生產率比上一年提高42.4%,卷煙的加工費用降低了21%。 

此后,國有企業的管理權再次下放。比如,1972年,原歸一機部領導的西電公司及所屬廠、所、職工醫院下放給陜西省領導、管理。次年,陜西省又將其交由西安市委工業辦公室管理。

由于責權利體系不完備,常常是一收就死、一放就亂。更關鍵的是,計劃經濟體制背景下,權限高度集中在政府手中的管理模式導致了生產效率非常低下。

原國家體改委副主任高尚全曾舉例說,計劃經濟時代,沈陽有兩座廠相鄰,一家生產銅,一家生產變壓器。變壓器廠需要銅,但卻不能從隔壁拿,要向一機部打報告。同樣的,冶煉廠的銅去向何處,要由冶金部說了算?!耙贿M一出,不僅耽誤的時間長,還白白浪費了那么多人力物力?!?

九龍治水

改革開放后,政企關系的調整,開始從計劃經濟時期在中央與地方之間的“ 收”與“ 放”,轉變為企業經營自主權在政府與企業之間的“收”與“放”。

國家也開始嘗試將國有資產的產權管理職能從政府的行政職能和一般經濟管理職能中分離出來,一批原來承擔著經濟職能的政府部門開始變身為國有企業。

比如,1980 年,中國民航開啟了一系列管理制度上的改革。1980 年10月,中國航空器材公司在民航總局航材處的基礎上成立,這是中國民航系統成立的第一家公司。

1989年7月1日,經國務院批準,鐵道部撤銷基本建設總局,正式成立中國鐵路工程總公司,即今天的中國中鐵。

但是,當時很多“翻牌公司”仍然擁有原部門的管理權限,多頭管理導致的國有資產無人負責的問題仍未解決。因此,中央意識到,要使政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主。

1988年1月,國務院正式決定建立國家國有資產管理局。劇錦文將此稱為“新的國有資產管理體制的起點?!?

資料顯示,作為我國最早的國有資產專職管理機構,國家國有資產管理局代表國家行使對國有資產所有者的代表權、監督管理權、國家投資和收益權以及資產處置權。

這些職能跟當前國資委的職能頗有相似之處。但是,在很長一段時間內,國有資產管理局雖然承擔著制定監管政策的職能,卻沒有使其政策落實的制度基礎。事實上仍然是由多個行政部門分割行使了其所承擔的出資人職能。

1994年,國家國有資產管理局改為財政部管理,不再列入國務院機構序列,事實上宣告了這一模式的失敗。

在此前后,一些地方政府也在探索國資管理體制上邁出了新的步伐。

1987年,深圳成立了全國第一家專門性的國有資產經營公司——投資管理公司,負責管理市屬企業國有資產,在全國率先探索建立出資人制度。1996年,為了應對市屬國企數量不斷增加的局面,深圳新增加了市建設投資控股公司和市商貿投資控股公司,在全國最早形成了“市國資委(國資辦)——3家市級國有資產經營公司——國有資本投資企業”三個層次的國有資產管理體制,在全國產生很大反響。

與此相似,上海也形成了“國有資產管理委員會——國有資產管理公司——國有企業”的三級管理格局。與深圳市不同,上海市實行“兩級政府、兩級管理”。

此外,國資監管還涌現出了武漢模式、遼寧模式、吉林模式等。

劇錦文表示,這些探索盡管還帶有行政化改革的痕跡,但也為依法建立我國的國有資產管理體制,以及國有資本授權經營改革積累了豐富的實踐經驗。

在此過程中,國家的投融資體制也進行了多方探索、改革。

1988年7月,國務院決定成立六大專業投資公司。把這些領域基本建設投資的職能,全收到這六個公司里來投資管理運營。當時,六大公司投資建設了很多國民經濟建設需要的重大項目。比如20世紀中國建成的最大水電站——二灘水電站。1994年,六大公司被重組撤并。債權債務項目劃給國家開發銀行,股權投資項目成立國家開發投資公司。國務院明確指出,國家開發投資公司是一個政策性投資機構,在國民經濟中起導向的作用,扮演“拾遺補缺”的角色,同時要做到政策性和效益性統一。這成為中國后來向管資本轉變,組建國有資本投資運營公司的最早探索。

1998年3月,國家國有資產管理局被正式撤銷。1998年7月,中共中央大型企業工委正式成立。這是一個規格遠高于國家國有資產管理局的機構,由時任中共中央政治局委員、國務院副總理吳邦國擔任中央大型企業工委書記。1998年6月,中央還批準成立了中央金融工委。

僅僅一年后,也就是1999年底,中央就決定撤銷中央大型企業工作委員會,成立中共中央企業工作委員會(簡稱中央企業工委)。

無論是大型企業工委,中央企業工委還是中央金融工委,都更加偏重于企業黨建工作,以及相關企業的干部管理工作。按照政企分開原則,并不干涉企業的具體業務,對于國有資產的監督管理也著墨甚少。

因此,這一時期,國有企業的管理依舊是權責不清、多頭干預,這種管理格局被形象地稱為“九龍治水”。

比如當時的中國重汽,一把手是中組部管理,二把手是原人事部管理,三把手到七把手是原機械工業部管理;基本建設是原國家計委管,技術改造是原國家經貿委管,原機械工業部作為主管部門管得更多一點;管資產的是財政部,收入分配則由勞動部管。

“這樣一個體制是兩層責任都說不清楚,即企業的經營責任說不清楚,政府的管理責任說不清楚。所以最后重汽垮了,卻找不到責任者,也找不到責任機構?!眹Y委原副主任邵寧說。

不僅如此,“九龍治水”格局下,國有經濟的戰略性調整缺乏統一的規劃、協調和組織實施,企業經營者則缺乏有效的激勵和約束,以至于不少國有企業管理混亂、肆意擴張,難以適應市場經濟的需求,加之民營企業、外資企業的沖擊,使得當時的國有企業陷入了前所未有的困境之中。

為了九龍治水的各項隱患,1998年,冶金、機械等9個專業部委被改組為國家局,其后又被撤銷,隨即引發了一場專業部委改組潮和壟斷國企拆分潮。

比如,1997年,負責跨地區送電和電網管理工作的國家電力公司組建,電力業務管理權限由經貿委、計委共同負責。2002年,為進一步激發發電公司的積極性,國家電力公司拆分為國家電網和南方電網,以及中國華能、中國華電等五大發電公司,以及葛洲壩等四家輔業公司。

對于這一改革,中國能建董事長汪建平認為,“這從根本上改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網不分等問題,形成電力市場主體多元化競爭格局?!钡?018年底,全國電力總裝機容量達到約19億千瓦,年發電量接近7萬億千瓦時,分別是1978年的33倍和27倍,徹底改變了我國長期電力不足的局面。

同時,電信行業也實施了政企分離,中國電信、中國移動、中國聯通等通訊運營商相繼成立,此后又經歷了多輪重組,通訊行業三足鼎立的激烈競爭格局由此形成。 

1999年,為引入競爭,軍工行業也掀起了一場拆分浪潮。原來負責海、陸、空、天、核五個領域的企業“一分為二”,變成了10家軍工央企。其后,中國電科成立。

70年來,我國軍工行業經歷了多次分合調整。以中核集團為例,從核工業部到總公司,再到分成兩家,再到合為一體,始終是為了更好地調動各方資源,提升企業市場競爭力。圖為全球首堆華龍一號建設場景。

當然,時移世易,分久則合,不久,一航、二航合并為航空工業,2016年又從中拆分出了中國航發。2018年,中核集團、中國核建分久而合。2019年,中船工業、中船重工也正式合并。

國資委研究中心研究員許保利認為,從國資監管的思路來說,推進中央企業重組,一類是上下游產業關系緊密的企業,如神華和國電;一類是同領域的大企業,如南車和北車?!盁o論哪一種,其目的都是致力于提升企業競爭力,幫助中國企業走向國際市場?!?

成立國資委

2002年,黨的十六大報告指出,要建立中央和地方分別代表國家履行出資人職責、享有所有者權益、權利義務和責任相統一、管資產和管人管事相結合的國有資產管理體制。

2003年3月10日,十屆全國人大一次會議表決通過設立國務院直屬特設機構國有資產監督管理委員會。國資委的職能,俗稱為管資產與管人、管事相結合。

國資委剛成立時,國務院領導要求國資委不要既當“婆婆”,又當“老板”,國資委要當一個好“老板”。

為了做一個好“老板”,國資委組建不久,就開始力推以建立規范化董事會為標志的現代企業制度。同時,建立了針對企業和企業負責人的業績考核制度,使得中央企業圍繞進入行業前三、世界一流等目標不斷奮進。

國務院國資委成立后,各級國資委相繼組建。據統計,目前全國共有314個市(地)設置了獨立的國資監管機構,占比70%。

當前,各級國資委已完成了對所屬國企的功能界定和分類,為精準監管、科學考核奠定了良好基礎。

事實證明,國資委在推動國有資產保值增值,國有企業做大做強的過程中,確實發揮了極其重要的作用:2003-2018年,中央企業資產總額、營業收入、利潤總額分別增長了6倍、5.5倍、4.7倍。2006-2018年,國資監管系統企業資產總額、營業收入、利潤總額分別增長了6.9倍、3.2倍、2.3倍。進入《財富》世界500強的國資監管系統企業從2003年的6家增加到2019年的76家。

以上數據,充分證明了黨的十六大確定的改革國有資產管理體制的一系列重大原則是正確的。

但是,圍繞國資監管模式的爭論并未平息。

首先是關于國資委監管范圍的。我國的國有資產共分為經營性、金融類、行政類、自然資源類等四大類。但國務院國資委目前監管的企業,僅僅是中央層面經營性國有資產的一部分,尚有其他部委管理的數千家經營性企業游離在統一監管范圍之外。

2009年5月1日,《企業國有資產法》(下稱“《國資法》”)正式出臺?!秶Y法》規定,國資委代表政府對國家出資企業履行出資人職責。但同時還規定,根據需要,還可以授權其他部門、機構代表政府對國家出資企業履行出資人職責。

正因如此,多年來,組建金融國資委、文化國資委、教育國資委的呼聲一直不斷。中央層面也好,各省市也好,經營性國有資產的統一監管進程面臨著很大阻力。

對此,深圳國資委有關領導在接受《國資報告》記者采訪時表示,國有資產分散在各部委辦局,導致的直接后果就是資產閑置、效率低下,更談不上協同發展,而且很容易形成各自的小金庫、自留地,容易滋生腐敗。

再比如,中國政法大學教授劉紀鵬在公開場合多次提到兩個觀點,一是無論從產業資本和金融資本相結合的趨勢看,還是從金融企業混業經營、投資實體企業的特點看,金融資本與產業資本都無法嚴格分開。二是“財政部作為公共管理部門,卻去履行金融國有資本出資人的職責,在體制上不順?!?

對于國資委的具體定位和職責,各界也有不同觀點。

有人認為,國資委應該是一個干干凈凈的出資人代表。有人認為,國資委應演變為專司監管職能的“中國企監會”,出資人職責則應由兩類公司承擔,各級政府亦可形成獨立出資主體,最終形成在統一監管背景下多元出資人并存的市場環境。

劉紀鵬表示,中國龐大的國有資本和對市場經濟體制的必然選擇,決定了不能沒有國資委這樣一個對國有資本實施統一監管的部門?!叭欢?,近幾年更多地是強調其對所屬企業的出資人地位,淡化了全國一盤棋背景下統一規劃布局的監管者身份?!?

正因為如此,2015年10月25日出臺的《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》指出,“現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在,國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象;國有資產監督機制不健全,國有資產流失、違紀違法問題在有些領域和企業比較突出;國有經濟布局結構有待進一步優化,國有資本配置效率不高等問題亟待解決?!?

管資本時代的國資監管“一盤棋”

黨的十八大以來開始的新一輪國企改革,一項很重要的內容,就是明確了國資監管部門要由管資產向管資本轉變。

何為管資本?國務院國資委秘書長彭華崗認為,管資本“總的原則就是要在強化監管、防止流失的前提下,把更多的精力放在增強企業活力、激發企業家干事創業上來?!?

多位專家認為,從管資產到管資本,從做強做優做大國有企業到做強做優做大國有資本,這是認識上的一次重大飛躍,對推進新一輪國企國資改革有著關鍵性的指引意義。

組建國有資本投資運營公司,成為管資本時代破局的重要一招。

2014年,國資委分三批在21家中央企業開展了國有資本投資、運營公司試點。30個省級國資委也改組組建了國有資本投資、運營公司76家。

“兩類公司上接體制,下接資本運作、企業經營,覆蓋了國資國企多個方面的改革??梢哉f既是深化國企改革的產物,也是進一步推動國資國企改革的重要抓手,對于深化國企改革至關重要”。中國國新公司董事長周渝波表示,開展好兩類公司試點,不僅有利于推動各項改革舉措之間的相互銜接、相互促進、同頻共振,而且對于改革全局具有重要的示范、突破和帶動作用。

2016年初,中國國新被確定為國有資本運營公司試點企業之后,打造形成基金投資、金融服務、資產管理、股權運作、境外投資和央企專職外部董事服務保障“5+1”業務格局,為打造一流的國有資本運營公司打下了堅實的基礎,起到了引領示范作用。

同樣是試點,國投則交出了“四試一加強”(試方向、試機制、試管理、試監督和強黨建)的改革答卷,解答了國有資本投資公司干什么、怎么干、怎么管理、如何監督和保駕護航、強根鑄魂的問題。

為了適應管資本的新要求,國資委堅持刀刃向內,積極推動國資監管機構職能轉變,目前已出臺職能轉變方案,取消、下放、授權43項監管事項,制訂印發出資人監管權力和責任清單,明確36項權責事項,國有資產所有權與經營權邊界進一步明晰。落實改革國有資本授權經營體制方案,印發授權放權清單(2019年版),分4大類、授權放權35項,賦予企業更多自主權。各地國資委累計取消、下放監管事項670項。

2019年4月28日,國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》(以下簡稱《方案》),提出以管資本為主加強國有資產監管,依法確立國企的市場主體地位,最大限度減少政府對市場活動的直接干預。

向下授權的同時,國資委打造了發現、移送、查處、整改的監督工作閉環,防止國有資產流失。目前已加快建設國資國企實時在線監管系統,實現了中央企業大額資金動態監測,累計向中央企業委派39名總會計師,全面推進國有企業信息公開工作,逐步形成協同高效的監督機制。

不過,在此過程中,有觀點認為,管資本時代,就要徹底改革現行國有資產管理體制,建立國資監管“三層架構”,由國有資本投資、運營公司履行政府層面出資人職責,作為國資委與企業之間的“隔離層”和“防火墻”,把國資委改造成專司國有資產監督的機構。

但是,國資委權威人士表示以兩類公司取代國資委的出資人定位,實際是對現行體制的否定,是另起爐灶、推倒重來,不符合完善國有資產管理體制的基本要求。同時,這種觀點只強調了監管越位、錯位和管得過多過細問題,而忽視了監管缺位和不到位問題,也不符合國資監管工作實際。

對此,國資委黨委書記、主任郝鵬在2019年7月召開的地方國資委負責人座談會上提出,要堅持完善國有資產管理體制,加快構建國資監管大格局、形成國資監管一盤棋,堅定不移搞好國有企業、發展壯大國有經濟,持續夯實中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎。

應該說,推行國資監管“一盤棋”,已經有一定的試行經驗。

比如,福建省國資委2018年專門印發《關于加強設區市國有資產監管工作的指導意見》,提出進一步落實國有資產監管責任主體,完善國有資產監管制度體系、夯實國有資產基礎管理、深化國有企業改革等目標任務,要求建立健全上下協調、規范有序、全面覆蓋的工作體系。

國資委政策法規局負責同志在接受《國資報告》采訪時表示,總的來看,地方在推進全省國資監管一盤棋方面的探索實踐,發揮了較好的示范帶頭作用。

推行國資監管“一盤棋”,有著明晰的法律依據。

《企業國有資產監督管理暫行條例》、國資委“三定”以及國務院辦公廳2017年轉發的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》明確,“國務院國資委作為國務院直屬特設機構,根據授權代表國務院依法履行出資人職責,專司國有資產監管”。

因此,郝鵬表示,國務院國資委僅僅強調自己是“中央企業出資人代表機構”是不夠的,不利于全面履行好黨中央、國務院賦予的職責使命,也不利于落實“以管資本為主加強國有資產監管”的要求。

推行國資監管“一盤棋”,有著現實迫切性。

正如前文所說,經營性國有資產還沒有實現集中統一監管,仍有大量國有資產分散在多個部門管理,導致政出多門、資源配置效率低下;再比如各級國資委在“國家統一所有”和“分級代表”關系的把握上,有時過于強調“分級代表”,對面上共性問題統籌研究不夠。

《國資報告》此前的調查顯示,在一些地方,有的已經交由國資委履行出資人職責的企業,再次回歸政府部門實施行政化管理。

郝鵬表示,解決這些問題,僅僅依靠國務院國資委或者某幾個地方國資委的力量是遠遠不夠的,需要發揮全國國資系統的整體力量,共同提出解決問題的思路和辦法,推動國有資產管理體制更加完善,更加符合國有企業改革發展的需要。

推行國資監管“一盤棋”,也符合管資產轉向管資本的新形勢。

管企業與管資本的主要區別在于,管企業聚焦微觀主體,側重于監管單個企業的具體經營管理事項。管資本著眼于價值形態,既關注一個企業的資本,又關注資本的整體性和流動性,以更好地發揮國有資本的功能作用。

監管對象發生變化,要求監管機構必須跳出原來習慣于直接監管單個企業的傳統思維,按照管資本的要求,通過搭建國有資本投資運營平臺、設立基金等方式,加強資本整體運作,在更大范圍、更廣領域、更高層次上促進資本合理流動、優化配置,同時提高運營效率,放大資本功能,以更好服務國家戰略目標,更好實現國有資本保值增值。

在此背景下,構建國資監管大格局,形成國資監管一盤棋,有利于從整體上搞好國有經濟,進一步打破區域壁壘、行業壁壘,在更大范圍、更深層次推動國有資本合理流動、優化配置,實現布局結構的優化和發展質量的提高,充分發揮國有經濟整體功能,不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力。  

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